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보충 설명

문재인 대통령은 지난 16일 윤석열 검찰총장에 대한 법무부 징계위원회의 '정직 2개월' 징계를 재가했다. 정치권 일각에서는 문 대통령이 징계 결정을 받아들이지 않거나 징계 수위를 조절할 수도 있지 않았느냐는 주장을 펼친다. 법무부 징계위 결정을 대통령이 임의대로 조절할 권한이 있는지가 관심의 초점이다. 청와대는 대통령이라도 검사에 대한 법무부 장관의 징계 제청을 거부하거나 줄이지 못하고 '집행'하도록 돼 있다고 주장한다. 문 대통령은 윤 총장 징계 여부나 수위에 대해 개입할 수 없다는 의미다. 검찰총장 징계와 관련해 대통령의 재량권이 있는지, 검사징계법과 법조계 의견 등을 종합해 사실 관계를 살펴봤다.

    최종 등록 : 2020.12.18 12:13

    검증내용

    윤석열 검찰총장에 대한 징계는 문재인 대통령 판단에 따라 결론이 달라질 수 있었던 사안일까. 정만호 청와대 국민소통수석은 지난 16일 "법무부 장관으로부터 검찰총장에 대한 징계위원회 징계의결 내용에 대한 제청을 받고 재가했다"고 밝힌 바 있다.

    관심의 초점이었던 문 대통령 '재가(裁可)'는 이미 이뤄졌다. 문 대통령은 윤 총장 '정직 2개월' 징계를 받아들였지만 의문은 아직 남아 있다. 재가의 사전적 의미는 결재권을 가진 사람이 안건을 허락해 승인하는 것이다. 

    사전적 의미를 고려한다면 문 대통령은 윤 총장 징계에 대한 허락(승인) 여부를 결정할 권한을 지닌 것으로 해석될 수 있다. 하지만 정치적 의미의 권한(책임)과 법적인 권한은 구별해야 한다는 견해도 있다. 일반의 인식과 실제 법률에 담긴 내용은 다를 수 있다는 얘기다.

    검사(검찰총장 포함)에 대한 징계는 '검사징계법'에 규정돼 있다. 검사징계법에 대통령이라는 단어가 포함된 조항은 제23조(징계의 집행)가 유일하다. 흥미로운 부분은 검사징계법에는 대통령 재가라는 표현 자체가 없다는 점이다.

    검사징계법 제23조는 해임ㆍ면직ㆍ정직ㆍ감봉의 경우 징계의 집행은 '법무부 장관 제청으로 대통령이 한다'라고 규정, 징계 수위에 따라 집행의 주체를 다르게 정했다. 견책의 경우 소속 검찰청의 검찰총장ㆍ고등검찰청검사장ㆍ지방검찰청검사장이 징계를 집행하지만, 윤 총장의 사례처럼 검사가 감봉 이상(정직 포함) 징계를 받을 경우 대통령이 집행의 주체다.

    대통령의 허가와 승인 또는 징계의 조정 등에 대한 내용은 검사징계법에 담겨 있지 않다. 청와대 고위 관계자는 "검사징계법에 따르면 거부하거나 줄이거나 늘리거나 하지 못하고 집행하게 돼 있다"고 설명했다.

    법조계에서는 문 대통령이 법무부 징계위 결정을 집행하지 않거나 징계 수위를 조절하는 행위를 한다면 그것이 오히려 재량권 남용이라는 지적도 나온다. 대통령이라도 법에 규정된 권한을 넘어서는 행동을 할 수 없다는 의미다.

    양지열 변호사는 "검사징계법을 보면 징계의 집행을 결정한다 또는 할 수 있다고 돼 있지 않고 법무부 장관 제청으로 대통령이 한다고 돼 있다"며 "(검사 징계는) 대통령이 임의로 정할 수 있는 게 아니다"라고 설명했다. 

    검사징계법 조항과 법조계 견해 등을 종합한 결과 문 대통령이 윤 총장 징계를 임의로 조절할 수 없다는 견해는 '대체로 사실'이라고 판단된다.

    검증기사

    최종 등록 : 2020.12.23 13:38

    검증내용

    [검증 대상]

    "검사징계법에 따라 법무장관이 제청을 하면 대통령은 재량 없이 징계안을 그대로 재가하고 집행하게 된다"는 청와대의 주장


    [검증 방법]

    관련 법 검토, 전문가 인터뷰


    [검증 내용]

    추미애 법무장관의 제청과 문재인 대통령의 재가를 거쳐 내려진 윤석열 검찰총장 징계(정직 2개월) 처분과 관련, 대통령의 재량권이 없었다는 청와대 설명을 두고 논란이 일고 있다.

    정만호 청와대 국민소통수석은 지난 16일 윤 총장 징계 결정과 관련, "검사징계법에 따라 법무장관이 제청을 하면 대통령은 재량 없이 징계안을 그대로 재가하고 집행하게 된다"고 설명했다.

    이 같은 법 해석의 근거 및 출처를 묻는 연합뉴스의 질의에 청와대 관계자는 17일 "민정수석실에서 법조계에 수차례 해석을 의뢰한 결과 '이건 무조건 그대로 집행해야 하는 규정'이라는 해석을 받았다"고 전했다.

    이에 대해 '납득이 된다'는 견해와 '그렇지 않다'는 견해가 맞서고 있다. 연합뉴스는 검사징계법 조문과 해당 조문에 대한 법률 전문가들의 해석을 토대로 청와대의 법 해석을 이견의 여지가 거의 없는 법조계 '정설'로 볼 수 있는지 따져봤다.


    ◇검사징계법 23조 '감봉 이상 징계는 법무장관 제청으로 대통령이 집행'

    우선 법 조문을 따져 볼 필요가 있다.

    검사징계법 제23조는 "징계의 집행은 견책의 경우에는 징계처분을 받은 검사가 소속하는 검찰청의 검찰총장ㆍ고등검찰청검사장 또는 지방검찰청검사장이 하고, 해임ㆍ면직ㆍ정직ㆍ감봉의 경우에는 법무부장관의 제청으로 대통령이 한다"고 규정했다.


    ◇"법조문 그대로 해석하면 대통령에 집행 안할 권한 없어"

    우선 법 조문에 대통령의 재량권이 명시돼 있지 않은 만큼 청와대 설명 내용이 맞다는 견해가 있다.

    김희균 서울시립대 법학전문대학원 교수는 연합뉴스와의 통화에서 "법 조문에 따르면 징계위원회에서 결정한 사항대로 법무장관이 제청하면 대통령은 징계위 결정을 따라야 하는 것"이라며 "이는 대통령이 잘 아는 검사라고 해서 징계를 하지 못하도록 하는 상황을 막는 것"이라고 해석했다.

    익명을 요구한 고검장 출신의 변호사도 "법을 넘어선 통치행위로서 대통령이 징계를 하지 않겠다고 할 수는 있을지 몰라도 법 조문에 입각하면 의결·제청된 징계를 대통령이 집행하지 않을 수 있는 방법은 없다"고 말했다.

    이 변호사는 "지금은 권한이 대폭 제한됐지만 과거 군사법원에서 선고한 형량을 '관할관'(군법회의의 행정 사무를 지휘ㆍ감독하는 책임 지휘관)이 자신의 재량으로 감경할 수 있었던 것도 법에 해당 규정이 있었기에 가능했다"며 의결·제청된 징계 내용을 대통령이 변경할 수 있으려면 관련 법조문이 있어야 한다는 견해를 밝혔다.

    익명을 요구한 정무직 공무원 출신의 법조인은 "정치적 상징성과 국민들에 대한 설득력 유무 등을 떠나 법 규정만 보자면 징계 의결은 징계위에서 하고 집행은 감봉 이상 징계의 경우 대통령이 하게 돼 있다"며 "법 형식만 봐서는 징계의 집행에 있어 대통령에게 재량의 여지가 없는 것으로 해석된다"고 말했다.


    ◇"'장관 제청-대통령 집행' 절차는 대통령이 검토해 집행한다는 뜻"

    반면, 법 조문의 취지와 구조 등을 따져 보면 대통령의 재량권이 있다고 봐야 한다는 견해도 존재한다.

    검사징계법 23조 조문상 경징계(견책)는 검찰총장 또는 고·지검장이 집행하게 하면서 감봉 이상의 징계는 '장관 제청-대통령 집행'의 두 단계로 설정한 것 자체가 대통령에 의한 최종 검토 절차를 둔 것이라는 해석이 있다.

    장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 연합뉴스와의 통화에서 "법률상 징계위원회의 결정 이후에 (법무장관의 제청을 거쳐) 대통령이 집행하게 돼 있는데 그 뜻은 징계 수위가 결정되면 바로 집행하는 것이 아니라 대통령이 다시 한번 확인하고 검토해서 집행한다는 것"이라고 해석했다.

    장 교수는 "징계위의 결정을 대통령이 일방적으로 무시하기는 어렵지만 대통령이 '이것은 좀 아니다' 싶으면 재가를 하지 않고 집행을 유보할 수 있고, 유보한 상태에서 징계위에 '이런 이런 점은 다시 검토해 보라'고 요구하는 수준까지는 가능하다고 본다"고 말했다.

    또 법률에 입각한 대통령의 공무원 임면권을 규정한 헌법(제78조) 취지에 비춰 대통령의 징계 재량권이 있다는 견해도 존재한다.

    허영 경희대 법학전문대학원 석좌교수는 "대통령은 헌법상 공무원 임면권을 가지고 있기에 검사 징계와 인사에 대한 최종 책임자라고 할 수 있다"며 "예를 들어 장관 임명시 인사청문보고서 채택이 되지 않은 사람도 대통령이 거기에 기속되지 않고 임명을 해왔듯 검사징계법상의 징계도 재량없이 반드시 집행해야 하는 '기속행위'로 볼 수는 없다"고 말했다.

    서울중앙지법의 부장판사도 "보통 징계위원회 의결 결과를 따르지만 원칙적으로 징계권자가 결정한다고 보는 것이 맞다"며 "해당 조항에 징계 집행을 법무장관의 제청으로 대통령이 '해야 한다'가 아니라 '한다'고 규정돼있는 것도 그러한 의미"라고 말했다.


    ◇"재량 있으나 특별한 사정없이 집행 안하면 재량 남용" 견해도

    검사 징계와 관련한 대통령의 재량은 있지만 극히 예외적 상황에서만 쓸 수 있는 '제한적 재량'(기속재량권)이라는 견해도 있다.

    복수의 공무원 징계 사건을 수임한 경력이 있는 김병진 변호사는 "검사징계법 23조에 비춰 위법·부당한 특별한 사정이 있다면 징계집행을 하지 않아도 되지만 반대로 징계의 위법·부당함이 발견되지 않음에도 불구하고 징계 집행을 하지 않으면 그것은 대통령의 징계 재량권 남용에 해당한다"고 말했다.


    [검증 결과]

    전문가 인터뷰 결과, 법 조문에 대통령의 재량권이 명시돼 있지 않은 만큼 청와대 설명 내용이 맞다는 견해가 있다. 반면, 법 조문의 취지와 구조 등을 따져 보면 대통령의 재량권이 있다고 봐야 한다는 견해도 존재한다. 검사 징계와 관련한 대통령의 재량은 있지만 극히 예외적 상황에서만 쓸 수 있는 '제한적 재량'(기속재량권)이라는 견해도 있다. 이에 "검사징계법에 따라 법무장관이 제청을 하면 대통령은 재량 없이 징계안을 그대로 재가하고 집행하게 된다"는 주장에 대해 ‘판단 유보’로 판단한다.

    검증기사

    • [팩트체크] 검찰총장 징계 집행, 대통령 재량은 없다? | 연합뉴스

      근거자료 1 :  검사징계법 제23조

      근거자료 2 :  김희균 서울시립대 법학전문대학원 교수 인터뷰

      근거자료 3 :  고검장 출신의 변호사 인터뷰

      근거자료 4 :  정무직 공무원 출신의 법조인 인터뷰

      근거자료 5 :  장영수 고려대 법학전문대학원 교수 인터뷰

      근거자료 6 :  허영 경희대 법학전문대학원 석좌교수 인터뷰

      근거자료 7 :  서울중앙지법의 부장판사 인터뷰

      근거자료 8 :  김병진 변호사 인터뷰

 

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